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18 de Maio de 2022
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    O Direito Real de Laje no Prisma da Regularização Fundiária Urbana

    como ferramenta garantidora do direito a propriedade e a moradia

    Alessandra Campo, Bacharel em Direito
    Publicado por Alessandra Campo
    há 11 meses

    INTRODUÇÃO

    O presente artigo irá discorrer sobre direito real da laje no prisma da regularização fundiária urbana, podemos citar que atualmente no Brasil cerca de 60% das propriedades urbanas e rurais não possuem a sua devida regularização, milhares de famílias vivem às margens do direito quando o assunto é a garantia de propriedade de seus imóveis, na grande maioria dos casos estas residências possuem demarcações e construções irregulares. Diante do aumento da população, e da falta de espaço, surgiu nas favelas os ditos “puxadinhos”, formado por um novo modelo de construção adaptada a realidade social e econômica das famílias de baixa renda.

    Cabe destacar, nas palavras de Assevera Cunha (2019, p. 1), que cerca de “30 milhões dos imóveis no Brasil, não possuem escritura ou documento elaborado em Cartório que comprove a titularidade do imóvel, segundo informações do Ministério de Desenvolvimento Regional”. O alto número de requisitos e exigências para a regularização imobiliária a tornam demasiadamente burocrática, este fator em conjunto com o alto custo dos impostos e registro junto ao cartório se contradizem com a realidade do povo brasileiro de baixa renda.

    Assim, a falta de regularização imobiliária trás enorme insegurança jurídica para as famílias, que na sua grande maioria não possuem qualquer instrumento firmado por contrato ou escritura como forma de garantir a sua moradia permanecendo sob a óbice do direito informal, realidade que contraria o disposto na Constituição Federal de 1988, que prevê de forma expressa o a garantia do políticas públicas eficazes com o fim de conferir a todo cidadão direitos e garantias fundamentais e sociais.

    Desta forma, pode-se citar o direito à propriedade previsto no art. 5º da CFRB/1988, que diz: “todos são iguais perante a lei sem distinção de qualquer natureza [...]. inciso XXII- é garantido o direito à propriedade”, bem como, afirma no inciso seguinte que “XXIII- a propriedade atenderá a sua função Social”. Como exposto, a partir de 1988 o legislador criou normas com o fim de instituir o direito à propriedade como preceito fundamental a dignidade da pessoa humana.

    Nesse diapasão, seguindo no texto Constitucional, frisasse as garantias dos direitos sociais, previsto em seu art. , que diz: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. Cabe ressaltar, que somente a partir da alteração data pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000 ao referido artigo supra, foi positivado o direito à moradia como garantia fundamental no rol dos direitos sociais.

    No plano econômico, vale citar o art. 170, incisos II e II, que tem como princípios fundamentais, garantia à propriedade privada, garantia à função social da propriedade. Quanto a propriedade e a função social, vale ressaltar que o texto constitucional dos art. 182, § 2º e art. 183, caput, garante políticas urbanas para aquisição da propriedade para possuidor que vive a luz do direito informal.

    No ano de 2001 eis que surge o Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001, onde o legislador busca simplificar a regularização imobiliária instituindo diretrizes e modalidades de aquisição da propriedade, por meio da regularização fundiária, e da usucapião especial urbana prevista atualmente no art. 1240, e §§ 1º e 2º, do Código Civil de 2002. Ainda, será tratado acerca das diversas mudanças legislativas que versam sobre a regularização fundiária e urbana que se deu início a partir do “Programa Minha Casa Minha Vida” da Lei nº 11.977/2009, hoje revogada pela Lei nº 13.465/2017, que dispõe também sobre a regularização fundiária rural e urbana.

    No caso em tela, será tratado sobre o direito real de laje que surgiu em nosso ordenamento jurídico a partir da lei da regularização fundiária de 2017 supracitada, que inseriu no rol dos direitos reais do Código Civil, art. 1.225, o inciso XIII, onde positiva o direito de laje com o fim se regularizar as construções da superfície mais conhecidas como “laje” ou “puxadinho”, e que ocupam a maior parte das favelas brasileiras como dito anteriormente. A mesma lei incluiu ainda no título XI do Código Civil, requisitos gerais para aquisição do direito real da laje que vai do art. 1.510-A ao 1.510-E.

    O objetivo central é analisar direito real de laje como ferramenta para regularização fundiária e urbana conforme a Lei nº 13.465/2017, onde serão apresentadas as espécies e modalidades de aquisição da laje admitidas em nosso ordenamento jurídico, bem como, as obrigações do lajeado. Por meio do estudo doutrinário seguindo o método dedutivo com o fim de propiciar a ampliação da referida temática, diante de possíveis controvérsias existentes em nossa legislação, assim será possível demostrar a importância e dimensão desse recente instituto com o fim de transformar o possuidor em legitimo proprietário de seu imóvel.

    2 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O DIREITO CONSTITUCIONAL À PROPRIEDADE E À MORADIA E A SUA FUNÇÃO SOCIAL

    A Constituição Federal de 1988 estabelece garantias e direitos fundamentais para o pleno desenvolvimento social e urbano da sociedade, com o fim de prover a dignidade da pessoa humana, neste panorama esta os institutos da propriedade e da moradia, quanto ao primeiro este encontra-se conceituado como princípio constitucional, onde prevê ainda que a propriedade deverá atender a sua função social, art. da seguinte forma, in verbis:

    Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

    XXII - é garantido o direito de propriedade;

    XXIII - a propriedade atenderá a sua função social. (BRASIL, 1988)

    Nesse diapasão, a Carta Magna consagra como princípio constitucional a propriedade privada e a função social da propriedade, como forma de prover ao povo o mínimo de dignidade para sua existência, art. 170, caput, incisos I e II, que diz:

    Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

    [..]

    II - propriedade privada;

    III - função social da propriedade.(BRASIL, 1988)

    Em regra, a função social da propriedade, concerne no bom uso do bem imóvel. Conforme o Ministério Público do Estado de São Paulo (2017, p. 10) “O atendimento da função social da propriedade pressupõe o efetivo uso do bem. Nesse sentido, fala-se em função social da posse: na medida em que esta implica em algum tipo de uso, a função social que todo bem suscetível de apropriação”. Desta forma, nota-se que o possuidor tem todas as características de uma boa posse está em vantagem frente ao titular do imóvel onde se pressupõe, que optou pelo abandono do bem.

    Diante disto, percebe-se que a função social da posse possui como condição para sua satisfação o cumprimento das regras impostas pelo poder público através do plano diretor de políticas urbanas, conforme prevê o texto constitucional:

    Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

    [...]

    § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. (BRASIL, 1988)

    Em regra, a função social da propriedade, concerne em dar uma utilidade ao imóvel, como exposto:

    O atendimento da função social da propriedade pressupõe o efetivo uso do bem. Nesse sentido, fala-se em função social da posse: na medida em que esta implica em algum tipo de uso, a função social que todo bem suscetível de apropriação deve ter é verificada pela posse e pelas atividades dela decorrentes. (MPSP, 2017, p. 10)

    Verifica-se que o exercício de uma boa posse por parte do possuidor é uma vantagem frente ao titular do imóvel que optou pelo abandono do bem, pelo seu esquecimento. Cabe salientar, que a Constituição Federal não prevê de forma direta sobre a função social da posse, mas ao interpretarmos os institutos dos art. 191 e 183 do texto constitucional, é possível identificar a posse no que tange a usucapião especial rural e usucapião especial urbana. (COSTA, 2012)

    Quanto ao instituto do direito à moradia, este surgiu de forma específica como preceito fundamental a partir da EC nº 26/2000, inseriu no texto constitucional no âmbito dos direitos sociais previsto no art. , caput, “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. (BRASIL, 1988)

    No entanto, apesar de em regra serem distintos, na prática ambos necessitam de institutos auxiliares como o da posse para a devida efetivação dos direitos fundamentais e sociais. A exemplo temos a posse do trabalho, utilizada como prova do cumprimento da função social da propriedade, temos a posse da moradia que se dá a partir da ocupação do solo que confere ao possuidor, ao cidadão um teto seguro para se abrigar. É visto que sem o direito implícito da posse os princípios constitucionais por si só não seriam suficientes. (COSTA, 2012, p 14)

    Conceitua doutrinadores, que o direito de moradia e de propriedade são institutos distintos:

    Estabelecendo uma revisão do direito de moradia e de propriedade com o necessário diálogo comparativo entre ambos, emerge a constatação de que para se firmar a tutela do Estado na garantia desses direitos e, sobretudo, o atendimento do princípio da função social sobre a propriedade, o ente estatal tem por regra o dever e a responsabilidade de criar, implementar e executar políticas públicas de ordenação e pleno desenvolvimento da cidade, de modo a garantir aos seus habitantes a maximização de seus direitos, inclusive os direitos sociais. (TOLEDO, MOKARZEL,2015, p. 121)

    Ademais, cabe destacar que falha principal do poder público está na execução de políticas públicas de forma efetiva, uma vez necessário o cumprimento de regras e diretrizes a serem seguidas tanto para o cumprimento de demanda judicial quanto extrajudicial, a partir do momento que as exigências das normas infraconstitucionais preveem regras que estão acima das possibilidades do cidadão hipossuficiente, a norma constitucional não possui o condão de garantir literalmente a dignidade da pessoa humana na sua plenitude.

    2.1 O CONCEITO DE DIREITO FORMAL E DIREITO INFORMAL

    Cabe inicialmente distinguir qual seja a diferença do direito formal e do direito informal, para desta forma demostrar os principais impasses enfrentados pela população brasileira.

    Segundo Lira (2015, p. 671), o direito formal engloba todas as normas e regras criadas pelo Estado do Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário. Pois bem, estas normas encontram-se previstas em todo nosso ordenamento jurídico da Constituição Federal, das constituições dos estados, das leis municipais, nas Leis complementares, nas leis ordinárias federais, estaduais e municipais, nas medidas provisórias, regulamentos, portarias, resoluções, decisões monocráticas ou colegiadas, decretos federais, estaduais, súmulas vinculantes, e estatutos.

    Na mesma linha, completa que o direito informal, pode ser conceituado como o conjunto de regras que tem a sua origem diretamente ligada aos usos e costumes da sociedade sem atuação do Estado. Consiste, nas pessoas que vivem à margem do que é previsto pela lei para cada caso concreto no que tange a prática de negócios jurídicos sem a sua devida regulação, seja ela a compra e venda de um imóvel ou até mesmo um simples aluguel. (LIRA,2015, p. 672)

    Cabe destacar, que o atual comportamento social teve início com a partir do crescimento desordenado dos centros urbanas ocasionada por fatores históricos ocorridos ao longo das décadas, o que teve como consequência a diminuição das áreas rurais, aumento de assentamentos irregulares, ocupadas na sua grande maioria por pessoas hipossuficientes, sem habitação, com permanente crescimento da população, aumento industrial, falta de políticas públicas, enfim, são diversas as causas do direito informal estar tão enraizado na nossa sociedade como regra para o negócio jurídico a ser realizado como anteriormente exposto. (LIRA, 2015)

    Desta forma, Lira em suas palavras assevera:

    Qual seria a solução para o enfrentamento desses problemas?

    A primeira delas seria a consciência coletiva da necessidade de seu acertamento. O desejo real, o forte sentimento coletivo da erradicação dessas circunstâncias. A opinio necessitatis, ou seja, a consciência universal, ou quasi universal, da indispensabilidade da eficácia social de normas destinadas à eliminação dessas graves disfunções. Impõe-se a férrea vontade política de quem tem o poder de modificar as cousas.

    A segunda delas seria a disponibilidade dos instrumentos jurídicos necessários para tanto. (LIRA, 2017, p. 674)

    No entanto, acerca do entendimento acima do que diz respeito a consciência universal da sociedade em conjunto com o atendimento eficaz das normas atinentes, com férrea assistência do poder público a fim de garantir na prática o suporte necessário para a concretização dos direitos fundamentais à dignidade da pessoa humana.

    Diante disto, como bem conceitua Leite:

    Ora, se um dos objetivos da regularização deveria ser a integração da “cidade informal” à “cidade formal”, isso somente seria atingido ao se pensar a cidade como um todo, à luz dos objetivos do art. 182 da Constituição Federal: atender às funções sociais da cidade e garantir bem-estar de seus habitantes. A mera regularização formal dos assentamentos precários não é suficiente, pois isso não soluciona os problemas de inserção social dos membros dessa comunidade, por exemplo. (LEITE, 2017, p. 9)

    Na prática, a desigualdade social e financeira da maioria da população impossibilita que um trabalhador médio possua condições de cumprir todos os requisitos e exigências expostos em normas auxiliares, fatores como o alto custo tributário, e cartorário, não condiz com a realidade do cidadão brasileiro.

    3 PRINCIPAIS MUDANÇAS LEGISLATIVAS ACERCA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA (REUR-B) LEI Nº 13.465/2017

    A Regularização Fundiária no Brasil, foi pensada pelo legislador como ferramenta a ser exercida pelo Estado com o fim de deixar regular e dirimir as propriedades irregulares existentes com as comunidades, as favelas, os assentamentos e loteamentos clandestinos. O crescente desenvolvimento desordenado destes imóveis soma mais de 60% da população brasileira vivem a luz do direito informal, como anteriormente visto, não tendo qualquer garantia de propriedade das áreas e construções do qual são possuidores de fato. (CUNHA, 2019)

    Diante disto, inicialmente o Estado a partir da Constituição Federal[1] trouxe dispositivos que institui políticas públicas, acerca dos direitos fundamentais, sociais, econômicos e de política urbana, com o fim de garantir ao possuidor, o direito de propriedade aquele que cumpre função social da posse, e posse da moradia, como prevê os seguintes artigos:

    Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

    § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

    § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. (BRASIL, 1988)

    Diante disto, pode-se perceber que somente o referido instituto não era o suficiente para garantir esse fim, uma vez que, o plano diretor a ser elaborado pelo Município contava com sérias dificuldades quando colocado na prática.

    Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

    § 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

    § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. (BRASIL, 1988)

    Já o artigo 183, caput, trouxe o direito de regularização da posse por meio da usucapião especial urbana coletiva, prevista como forma originária de aquisição da propriedade, com requisitos explanados no rol dos direitos reais no art. 1.240, caput, do Código Civil. Ademais, prevê ainda que o Estado confere ao cidadão de baixa renda a concessão do direito de uso e fruição da propriedade na forma do art. 1.228, caput do mesmo código supra.

    Assim, com o fim de regular diretrizes específicas de política urbana que trata os art. 182 e 183 da CRFB/1988, surgiu o Estatuto da Cidade, 10.257, de 2001, que positiva as formas de aquisição da propriedade para regularização fundiária de interesse social e coletiva, onde buscou, a simplificação dos requisitos exigidos para instituindo instrumentos viáveis conforme o seguinte art. 4º, incisos III e VI:

    Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

    III – planejamento municipal, em especial:

    a) plano diretor;

    g) concessão de direito real de uso;

    h) concessão de uso especial para fins de moradia;

    j) usucapião especial de imóvel urbano;

    q) regularização fundiária;

    r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

    u) legitimação de posse. (BRASIL, 2001)

    A revogada Lei 11.977 de 2009, que dispõe sobre o programa do Governo “Minha Casa, Minha Vida”, trouxe mudanças relevantes quanto a legitimação da posse, incluída na alínea u do inciso III, do art. do Estatuto da Cidade. O programa regula no art. 47, inciso IV, que o poder público reconhece e concede o registro do título de legitimação da posse tão somente.

    Prevê ainda, em seu art. 60, caput, que o registro da legitimação da pode após o decurso de tempo de cinco anos, poderá ser convertido em título de propriedade junto aos cartórios de registro de imóveis, surgindo assim a usucapião administrativa como exceção à regra. No entanto a Medida Provisória nº 2.220/2001, delimitava a regularização fundiária e urbana através da usucapião especial urbana coletiva conforme o art. 183, da CF/1988, para todo imóvel irregular das favelas e assentamentos clandestinos já existentes até a data de 30 de junto de 2001.

    No entanto, no ano de 2016 surgiu a Medida Provisória nº 759, atualmente revogada pela Lei nº 13.465/2017, que dispõe sobre a Regularização Fundiária Rural, o referido instituto trouxe mudanças significativas acerca do no âmbito da regularização imobiliária. Nota-se inicialmente, acerca do art. 77, que alterou os art. , 2º e da MP nº 2.220/2001, por incrível que pareça ainda vigente, que prorroga o prazo para regularização imobiliária através da usucapião especial urbana coletiva para as residências assentadas até 22 de dezembro de 2016, e, ainda concede ao possuidor o direito de uso e fruição na forma do art. 1.228, do Código Civil de 2002.

    Nesse sentido, prevê em seu art. , § 2º, da Lei nº 13.465/2017, in verbis:

    Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

    [...]

    § 2º A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016. (BRASIL,2017)

    No entender de Loureiro (2017, p. 4), “A Reurb pretende aumentar o rol das práticas conduzidas pelo Governo Federal que tem como escopo garantir moradia de forma adequada, ou seja, assegurar condições mínimas para que permita aos cidadãos viver com dignidade e segurança.”. Assim, pode-se dizer que a nova ideia de regularização fundiária vai além dos requisitos jurídicos do título de propriedade.

    Ainda, sobre as mudanças trazidas pela em seu art. 55, inseriu no rol dos direitos reais do art. 1.225, do Código Civil, o inciso “XII- a concessão de direito real de uso; e inciso XIII- a laje”. E ainda, incluiu no mesmo Código “Título XI, Da Laje”, onde prevê do art. 1.510-A-1.510-E, os requisitos e diretrizes para aquisição do direito real da laje. E o direito real de coisa alheia, disciplinada de forma ampla, contudo, não se pode confundir com a propriedade do solo, uma vez que se limita à unidade autônoma da construção realizada no subsolo ou na superfície da construção base. (STOLZE, e VIANA, 2018)

    A Lei nº 13.465/2017, também realizou alterações quanto a usucapião especial urbana, no art. 10, do Estatuto da Cidade, e no art. 216-A na Lei nº 6.015/21973 dos Registros Públicos que institui os requisitos da usucapião extrajudicial recentemente inserida pelo art. 1.071, do Código de Processo Civil da Lei 13.105/2015, quanto aos requisitos da usucapião administrativa que antes era restrita aos possuidores com registro de concessão de posse por mais de 5 anos, para aquisição do título de propriedade, foi ampliada pela referida lei instituindo a usucapião extrajudicial possível para todo e qualquer possuidor que esteja enquadrado nos requisitos do rol dos direitos reais do Código Civil, do art. 1.238 e seguintes, trazendo a legitimação da posse de modo geral.

    Ainda, acerca da Regularização Fundiária Urbana da Lei nº 13.465/2017, está, traz em seu art. 11, incisos I, II e III, conceitos específicos de núcleos urbanos, como segue:

    Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

    I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural;

    II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização;

    III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município. (BRASIL, 2017)

    Seguindo adiante nos incisos VI-VIII, do art. supra, a referida lei ainda define:

    IV - demarcação urbanística: procedimento destinado a identificar os imóveis públicos e privados abrangidos pelo núcleo urbano informal e a obter a anuência dos respectivos titulares de direitos inscritos na matrícula dos imóveis ocupados, culminando com averbação na matrícula destes imóveis da viabilidade da regularização fundiária, a ser promovida a critério do Município;

    V - Certidão de Regularização Fundiária (CRF): documento expedido pelo Município ao final do procedimento da Reurb, constituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo de compromisso relativo a sua execução e, no caso da legitimação fundiária e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos;

    VI - legitimação de posse: ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma desta Lei, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse;

    VII - legitimação fundiária: mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb;

    VIII - ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais. (BRASIL, 2017)

    Diante do exposto, nota-se que a referida lei trás importantes alterações e regulamentações a respeito da propriedade privada e pública, trazendo conceito novo de “ocupante”, do inciso VIII, da Lei nº 13.465/2017, explica o autor Tartuce que:

    Nota-se que o dispositivo utiliza termo que dá certa legitimidade para aquele que tem o poder de fato sobre o bem, sendo comum usar a expressão ocupante com essa finalidade, ao contrário da locução invasor. Em muitos casos de conflitos que dizem respeito à propriedade, as expressões em destaque são utilizadas em sentidos antagônicos, de análise positiva e negativa da situação em que se encontra o imóvel. O ocupante tem certa legitimidade, o invasor não. O legislador, assim, parece ter feito um julgamento prévio. (TARTUCE, 2018, p. 6)

    3.1 PRINCIPAIS OBJETIVOS E MODALIDADES DE REUR-B

    Os principais objetivos da Regularização Fundiária estão delineados nos art. 10, incisos I-XII, onde que prevê a forma a ser observada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de exercer os direitos e garantias fundamentais por meio de políticas públicas e urbana, onde relaciona de forma categórica os deveres do Estado com a sociedade para concretização de uma regularização fundiária efetiva. Quanto as modalidades estas estão expostas no art. 13, incisos I-II, prevê:

    Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades:

    I - Reurb de Interesse Social (Reurb-S) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e

    II - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo. (BRASIL, 2017)

    Cabe salientar, no que tange às custas de emolumentos e demais encargos tributários o § 1º, do art. 13, supracitado prevê de forma limitada a isenção para tais despesas, uma vez, que a define somente para aqueles que estejam dentro da modalidade da Regularização Fundiária de Interesse Social.

    Ainda sobre os objetivos da Regularização Fundiária, pode-se citar o Decreto nº 9.310/2018, que dispõe diretrizes e procedimentos aplicáveis ao instituto, bem como, replica de forma idêntica nos art. ao 7º, os objetivos, conceitos e requisitos inicia no art. 9, até o art. 14, da Lei nº 13.465/2017.

    Para requerer a Regularização Fundiária, é necessário observar o instituto no art. 14, que relaciona nos incisos I-V, da Lei nº 13.465/2017, quem possui legitimidade tanto no âmbito privado quanto público, e ainda, prevê em nos parágrafos §§ 1º ao 3º demais atribuições e responsabilidades investidas aos legitimados a requer.

    Cabe ressaltar, que a Lei trás instrumentos a serem utilizados para a Regularização Fundiária, conforme o art. 15, incisos I-XV, da Lei nº 13.465/2017, qual será exposto os principais institutos jurídicos, de acordo com a referida temática deste artigo, como segue: a) legitimação fundiária e legitimação da posse; b) a usucapião; a desapropriação em favor do possuidor; c) a intervenção do Estado nos loteamentos clandestinos ou irregulares; d) a concessão de uso especial para fins de moradia; e) a concessão de direito real de uso.(BRASIL, 2017)

    3.1.1 Legitimação Fundiária x Legitimação da Posse

    A legitimação fundiária é um dos instrumentos utilizados para a Regularização Fundiária Urbana e Rural, sua regulamentação está prevista no art. 23, da lei nº 13.645/2017, in verbis:

    Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.

    [...]

    § 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado. (BRASIL, 2017)

    O referido texto expõe de forma geral no que diz respeito o § 2º, estendendo a legitimação fundiária para todas as modalidades de Reurb. No entanto, tal feito não é possível para a modalidade de Reurb-E, uma vez, que o referido instituto prevê no caput do art. 23, o marco temporal de regularização fundiária para os núcleos informais consolidados até 22 de dezembro de 2016, por meio do modo originário de aquisição da propriedade até a presente data, sobre bem público ou particular, bem como, isenção dos emolumentos e demais tributos, fatos exclusivo da modalidade da Reurb-S. (PAIVA, 2018)

    Lembra Paiva (2018, p. 9) que, “No tocante à incidência sobre bens públicos, não é possível confundir a Legitimação Fundiária com a Usucapião. São institutos diversos”. Desta forma, pode-se concluir que não é possível a aquisição da propriedade de bem público pela usucapião, embora pela legitimação fundiária seja possível.

    A legitimação da posse está prevista no art. 25 e 26, da Lei nº 13465/2017, confere ao possuidor o registro de título de legitimação com a devida qualificação dos ocupantes ora concedido pelo Poder Público, para fins exclusivos da regularização fundiária como meio do qual fica reconhecida a posse direta do imóvel, que poderá ser convertida em título de propriedade, após a prescrição aquisitiva de cinco anos após o referido registro, nos termos do art. 183, da Constituição Federal, como também, pela da usucapião especial urbana.

    Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor for expedido título de legitimação de posse, decorrido o prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão automática dele em título de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal , independentemente de prévia provocação ou prática de ato registral. (BRASIL, 2017)

    Quando a conversão automática do título de legitimação de posse em título de propriedade pelos Cartórios de Registro de Imóveis, explica Paiva (2018, p. 8) que, “Cabe ao Registrador, inserir observação no registro da Legitimação de Posse, informando que em não havendo alteração, ocorrerá a conversão automática em propriedade no dia XX (data que completar os 5 anos do registro).”. Nota-se que há preocupação por parte do doutrinador frente ao dispositivo que trata de conversão automática, sem sequer definir parâmetros de funcionalidade junto aos estabelecimentos competentes.

    Art. 26. [...], § 1º Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Constituição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em vigor, a requerimento do interessado, perante o registro de imóveis competente . (BRASIL, 2017)

    O parágrafo 1º, supracitado prevê que para os casos que não se enquadrarem no art. 183, da CRFB/1988, deixa subentendido que legitimação da posse poderá ser requerida através do instituto da usucapião extrajudicial diretamente nos cartórios de registros de imóveis.

    Art. 26. [...], § 2º A legitimação de posse, após convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição de direito real, de modo que a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário. (BRASIL, 2017)

    A usucapião é o modo originário de aquisição da propriedade, o possuidor ao adquirir o título de proprietário recebe este bem imóvel sem qualquer ônus ou gravames, uma vez, que desvincula de forma definitiva qualquer relação anterior que tenha tido com antigos titulares.

    4 O DIREITO REAL DA LAJE E A SUA NATUREZA JURÍDICA

    O direito real da laje é uma realidade existente na maior parte das comunidades e favelas, de assentamentos irregulares onde configuram a moradia das famílias brasileiras de baixa renda, abaixo segue as seguintes imagens que ilustra estas habitações como forma de visualizar a maneira que elas são construídas.

    No entendimento prático da realidade de fato, entende Venosa:

    A introdução em nossa legislação desse denominado direito de laje entre os direitos reais representa a confissão da falência do sistema habitacional brasileiro. O legislador se dá por prostrado e prefere criar esse direito a tentar resolver a problemática habitacional das centenas de comunidades ou favelas que polvilham no País. Cria-se, uma nova modalidade de condomínio, permitindo que outro titular utilize e seja proprietário do pavimento superior ou em subsolo de uma construção, surgindo o direito de laje. (VENOSA, 2017, p. 2)

    Desta forma, nota-se que a regularização fundiária urbana possui um trabalho árduo frente à tantas informalidades e incoerências nas construções das grandes comunidades de baixa renda, fato que vai além da desburocratização dos procedimentos esculpidos na lei, necessita principalmente de condições econômicas e sociais de alcance a todos, com planejamento urbano eficaz para todas as modalidades de regularização imobiliária no âmbito dos menos afortunados.

    Assim, na seara do plano diretor como forma de atingir uma política urbana eficiente, se entende que:

    É nesse contexto que se introduz o plano diretor como ferramenta central do planejamento de cidades no Brasil. Conforme os artigos 39º e 40º do Estatuto da Cidade, o plano diretor é “o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”. É ele quem deve promover o diálogo entre os aspectos físicos/territoriais e os objetivos sociais, econômicos e ambientais que temos para a cidade. O plano deve ter como objetivo distribuir os riscos e benefícios da urbanização, induzindo um desenvolvimento mais inclusivo e sustentável. (PRIETO, MENEZES, E CELEGARI, 2017, p. 2)

    Pois bem, partindo da natureza jurídica do direito real da laje surgiu, este surgiu a partir da Lei nº 13.465.2017, que inseriu o inciso XIII, do art. 1.225 do Código Civil de 2002, conferindo a construção base como direito real. Ainda, positivou o Título XI, Da Laje no mesmo código, qual prevê os requisitos para aquisição do direito de laje delineados nos art. 1.510-A à 1.510-E.

    Desta forma, o direito real de laje não se trata de um novo instituto, uma vez, se entendia como uma modalidade do direito de superfície, positivado pelo Estatuto da Cidade de 2001. Contudo, nos termos do art. 21, § 1º, do Estatuto o direito real da superfície era limitado, uma vez, que o proprietário poderia conceder a outrem o direto de superfície, mediante escritura pública, tal direito abrangia somente o uso do solo ou subsolo da forma convencionada em contrato. (ALBUQUERQUE, 2017, p. 2) O Código Civil, define no § 1º, do art. 1.510-A, o conceito de direito real de laje como sendo o espaço aéreo ou subsolo de área pública ou privada, investido de construção vertical, como unidade autônoma, independente das demais áreas ou não pertencente ao proprietário da construção base. Ademais, o caput, do referido art. 1.510-A, ainda dispõe que o proprietário da construção base poderá ceder a superfície superior ou inferior de sua construção para que o titular do direito real da laje possuía unidade distinta da originalmente construída.

    Assevera Oliveira (2017, p. 4), “como se vê, a nova figura desafia a doutrina tradicional de Direito das Coisas, pois o tratamento legal feito pelo Código Civil optou por considerar o Direito Real de Laje como uma espécie de direito real sobre coisa própria, e não como direito real sobre coisa alheia.”. Outro ponto importante, diz respeito a extinção do direito real de laje que se dá conforme o prevê: “art. 1.510-E. A ruína da construção-base implica extinção do direito real de laje, salvo: I - se este tiver sido instituído sobre o subsolo: II - se a construção-base não for reconstruída no prazo de cinco anos.” (BRASIL, 2002)

    Quanto a instituição do direito real de laje, disciplina o § 9º do art. 176 da Lei nº 6.015/1973, dos Registros Públicos, procedimento inserido também pela Lei nº 13.465/2017, que será aberta matrícula própria no registro de imóveis, por meio de averbação na matrícula da construção base.

    Diante do exposto, embora o direito de laje positivado não resolva por completo os problemas sociais com o avanço desordenado do desenvolvimento urbano informal, que precisa muito mais que leis, mas sim políticas públicas efetivas, pelo menos deu visibilidade à uma realidade social com no Brasil. (STOLZE, 2017)

    4.1 FORMAS DE AQUISIÇÃO DE LAJE

    O direito real da laje é direito adquirido do possuidor que se enquadre nos requisitos necessários de acordo com a sua modalidade de prescrição aquisitiva, poderá ser processado tal regularização através da Reurb por meio da legitimação fundiária, legitimação de posse, ou ainda pela usucapião judicial ou extrajudicial, a forma vai depender dos critérios atendidos para cada caso conforme a lei.

    Desta forma, a aquisição da laje inicialmente se dá por meio de negócios jurídicos celebrados por escritura pública ou contrato particular de compra e venda, cada forma vai depender do valor venal do imóvel, de acordo com art. 108 do Código Civil de 2002. No entanto, cabe ressaltar que a titularidade do bem somente se dará mediante a devida regulamentação através do registro em matrícula em cartório de registro de imóveis, fato que transforma o possuidor em proprietário e titular da laje, outra forma de (DIAS E MAFRA, 2018)

    Quanto o direito real da laje no prisma da regularização fundiária, o Código Civil, o parágrafo 5º, do art. 1.510-A, do Código Civil que trata do Direito de Laje, deixa subtendido que o Município e o Distrito Federal incluí o direito real de laje no âmbito da regularização fundiária urbana.

    Destaca Correa e Jesus (2019, p. 253), que “O direito real de laje ou direito de sobrelevação foi criado para atender situações já́ existentes.”. Isto posto, a maior parte da população de baixa renda adquire seu imóvel a luz do direito informal, onde adquirem através de negócios jurídicos informais o direito de laje para construir a sua moradia por forma dos usos e costumes.

    Pois bem, no âmbito da Regularização Fundiária e Urbana de Interesse Social, previsto no art. 17 da Lei nº 13.465/2017, segue os requisitos da usucapião especial urbana do Código Civil de 2002, é direcionado especificamente para a população de baixa renda onde o Estado realiza o registro destes moradores conforme o planejamento urbano e social do Município, para aplicação de políticas públicas previsto na Constituição Federal para aquisição da propriedade de laje de forma desburocratizada, e sem custo ao possuidor que fica isento dos encargos tributários e de cartórios atinentes, garantindo a legitimação fundiária coletiva.

    Mais adiante, quanto aquisição do direito real de laje pela Regularização Fundiária de interesse Específico regulado pelo art. 13 e 16, da Lei 13.465/2017, também segue os requisitos da usucapião especial urbana do Código Civil de 2002, contudo é voltada para o possuidor do imóvel sem regulamentação existentes em núcleos informais, adquiridos com justo título ou não.

    Neste caso, o possuidor não está isento das custas de emolumentos e demais tributos que incidem a partir de sua regularização, trata de regularização da posse onde este somente terá direito de registrar o bem a pós o decurso do prazo de cinco anos a partir do registro de regularização de posse realizado pelo Estado.

    Cabe destacar, que o direito real da laje é um direito construtivo que ganha regulamentação própria, sendo assim considerado um direito de propriedade independente e não mais tão somente parte da propriedade, tal feito, já é existente a muito tempo nas grandes cidades de maneira informal, sendo positivada com o fim de garantir de forma efetiva a urbanização, totalmente diferente dos moldes de ideais de cidade. (CYMBALISTA, 2017)

    A usucapião é meio originário de aquisição da propriedade, nota-se que os requisitos da usucapião previsto a partir do art. 1.238, do Código Civil, é utilizado como forma de garantir a posse, assim, nota-se que para casos não se enquadrem na Reurb-S e Reurb-E, poderá a laje ser regulamentada pela modalidade da usucapião judicial, ou usucapião extrajudicial conforme os requisitos delineados na Lei nº 6.015, dos Registros Públicos.

    Cabe destacar, que a aquisição imobiliária para aqueles que não se enquadram na Reurb-S, possui impostos e taxa cartorárias com valores inacessíveis ao cidadão de baixa renda, tais como, o Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis – ITBI, cujo percentual varia de 2% à 0,5%, o Fundo de Reequipamento do Poder Judiciário - FUNREJUS, com valor de 3% sobre o valor do imóvel, da Escritura Pública, e de Registro. (CEOLIN, 2019, p. 83)

    Conclui-se, que nosso ordenamento jurídico conta diversas formas de aquisição da laje em prol do possuidor, contudo, nota-se que apenas a Regularização Fundiária de Interesse Social dispõe ferramentas hábeis para a sua efetivação da aquisição da propriedade, uma vez, que traz procedimentos simplificados e sem custo ao possuidor de baixa renda.

    4.1.1 Direitos e Deveres do Lajeado

    Quando aos direitos e deveres do lajeado este está previsto também entre os institutos do direito real da laje no Código Civil, mais precisamente a partir do § 3º, do art. 1.510-A, que confere ao então proprietário da laje o direito de usar, gozar e dispor da laje da maneira que bem entender, exceto quanto à fração ideal do terreno. Desta maneira, assim como o titular de qualquer outro bem imóvel, proprietário da laje tem o direito de realizar qualquer negócio jurídico em relação à sua unidade autônoma. (BRASIL, 2002)

    Mais adiante, o § 6º, do art. 1.510-A do mesmo código supra, prevê que o proprietário da laje poderá ainda ceder poderá ainda ceder o direito real da laje para construções sucessivas, desde que o proprietário da construção base concorde. (BRASIL, 2002)

    Diante disto, quanto a alienação das unidades sobrepostas ou do subsolo prevê o art. 1.510-D, caput, e § 2º, o parágrafo ao falar em “condições” leva a crer na realização de negócio jurídico oneroso, e ainda prevê que o proprietário da construção base e da laje ou lajes que antecederem o bem alienado terá o direito de preferência nas mesmas condições que oferecida à terceiros, devendo ser cientificados por escrito no prazo de trinta dias, ainda, § 1º prevê prazo de cento e oitenta dias para aquele que não tinha conhecimento realizar o depósito do valor alienado. (VENOSA, 2017)

    No entanto, quando aos deveres do lajeado pode-se citar quanto ao pagamento dos tributos devidos, qual prevê o § 2º do art. 1.510-A, que é responsabilidade do titular da laje o adimplemento dos encargos sobre sua unidade individualizada. Bem como, na forma do art. 1.510-C. Cabe também ao lajeado a responsabilidade de conservação de fruição que sirvam a todos proprietários da construção, e pagamentos dos interesses em comum a serem partilhados. (BRASIL, 2002)

    Pode-se chegar à conclusão ao analisarmos os direitos e deveres do lajeado que o direito real da laje trás o instituto como propriedade privada com todas as garantias e regulação esculpidos em nosso Código Civil, de forma individualizada na forma de unidade autônoma edilícia.

    CONSIDERAÇÕES FINAIS

    O presente artigo tem como tema o direito real de laje no prisma da regularização fundiária urbana, inicialmente trata acerca da colisão de direitos fundamentais da Constituição Federal, diante dos princípios fundamentais garantidos pela nossa Carta Magna, que tem por finalidade garantir a dignidade da pessoa humana, através da instituição do direito à propriedade, a moradia, a habitação, desde que este cidadão cumpra os requisitos do princípio da função social. Nesse diapasão, nota-se que o legislador disciplina no texto da Constituição Federal, políticas públicas, políticas sociais e política urbana para o bem-estar social, contudo, tais preceitos fundamentais por si só, não possui o condão de garantir os direitos fundamentais para a dignidade da pessoa humana.

    Ante o exposto, mais precisamente quanto ao direito à propriedade sempre foi um tema problemático ao longo da história, uma vez, que a falta de efetivação de políticas públicas pela falta de planejamento urbano por parte dos estados e municípios, ocasionou a superlotação de construções irregulares de lajes tomadas pelas informalidades de cada região, mas comuns nas comunidades e favelas do brasil. A regularização imobiliária destaca-se por possuir taxas e tributos com valores inacessíveis à população de baixa renda.

    No entanto, como foi visto, a positivação do direito real da laje como propriedade de unidade autônoma independente, seja ela no subsolo ou superfície trouxe considerável avanço ao direito à propriedade, uma vez que deu visibilidade e uma nova perspectiva aos possuidores desse tipo de imóvel. Foram expostas, as modalidades de Reurb admitidas em nosso ordenamento jurídico, bem como, a diferenciação acerca da legitimação fundiária e legitimação da posse.

    Quanto ao direito real da laje, pode-se observar que a sua aquisição é admitida em nosso ordenamento jurídico, tanto para as modalidades existentes de Regularização Fundiária Urbana, como também, para a usucapião judicial, e usucapião extrajudicial. No entanto, através deste texto, nota-se que para a população de baixa renda somente através da modalidade de Regularização Fundiária de Interesse Social, coletiva a ser instituída por ato do Estado é possível alcançar a titularidade da laje de forma desburocratizada, simples e com total isenção das despesas das taxas de emolumentos cartorários e demais tributos.

    Contudo, pode-se notar que as demais formas expostas no presente artigo, tais como na Regularização Fundiária de Interesse Específico, a usucapião judicial e extrajudicial, como ferramenta para garantir o direito real de laje possuem critérios e exigências mais complicadas e de difícil alcance para o cidadão de baixa renda. Assim, observa-se que para a aquisição do direito real da laje dada pela usucapião a Lei nº 13.465/2017, não prevê forma para esta modalidade, devendo ser considerado para tal o entendimento exposto no art. 108, do Código Civil, onde prevê que para os imóveis cujo valor venal ultrapasse 30 salários mínimos deverá ser apresentada escritura pública para sua realização, e que para o imóvel cujo valor seja inferior do respectivo teto, poderá ser apresentado escritura particular. (ARRUDA, 2017)

    Conclui-se que o legislador vêm trazendo mudanças significativas nos últimos anos com o fim de garantir aquele o direito à moradia digna e à propriedade, contudo, como exposto no presente texto o caminho para regularizar por completo as grandes favelas e demais propriedades irregulares ainda está longe de acontecer, pois podemos perceber que para a aquisição da propriedade pela via da regularização fundiária, por mais que tenha diversos critérios desburocratizados, a sua aquisição ainda depende de um trabalho efetivo e conjunto entre o estado e o município com processos e planejamentos que por si só não funcionam, ou são por vezes demorados.

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